论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作所取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人一经发表或撰写的研究成果，特此声明。

人民陪审员制度存在的问题及完善

论文提要：文章阐述了中国人民陪审员制度的沿革和现状，指出了目前人民陪审员制度存在不足是因为在该项制度的运行过程中，对相关环节的调控不当而使人民陪审员制度的实践效果背离了该项制度设置的初衷，并认为当前和今后一个时期，对人民陪审员制度的完善，应着眼于对该制度的运行环节进行调整和控制，使之符合该制度的设置初衷，发挥其本来作用，只有这样，人民陪审员制度才能对司法民主、司法公正才能发挥积极作用。

全文共7563字。

以下正文：

一、中国陪审制度的沿革和现状

　 （一）、中国陪审制度的沿革

　　在我国历时数千年的奴隶社会和封建社会中，陪审制度是一个完全陌生的概念。辛亥革命之后，南京临时政府在《中央裁判所官职令草案》中提出了采用陪审制度的设想，但是未能得到实施。1927年，武汉国民政府在司法制度中提出了建立参审制和陪审制的方案，并制定了《参审陪审条例》，但是也没有得到真正的实行。在国民党统治中国期间，陪审制度同其他许多写在纸上的制度一样，都是一纸空文，根本不可能在当时的司法实践中得到兑现。不过从30年代初到40年代末，在中国共产党领导的“革命根据地”、“边区”和“解放区”，当时的工农民主政府、抗日民主政府和人民民主政府都实行了一个有特色的陪审制度——人民陪审员制度。人民陪审员主要由群众团体选举产生，也可以由机关和部队推选或者由法院临时聘请。人民陪审员在审理案件的过程中享有与法官相同的权力。这是我国现代陪审制度的雏形。

　　1949年中华人民共和国成立后继续实行了人民陪审员制度。中央人民政府委员会于1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第6条对此作了规定。当时的人民陪审员主要是法院根据案件性质从有关方面或团体邀请的临时性代表。

　　1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》把人民陪审员参与案件审判工作的作法规定为宪法原则。同年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》则明确规定了适用人民陪审的案件范围，即在一审刑事案件和民事案件的审判中都应实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。1956年7月10日，司法部经国务院批准发布了“关于人民陪审员的名额、任期、产生办法的指示”。1963年2月11日，最高人民法院发布了“关于结合基层普选选举人民陪审员的通知”。按照这些规定，人民陪审员主要设在基层人民法院。各基层人民法院首先要在广泛征求各方意见的基础上提出候选人名单，然后由城镇或人民公社的选民直接选举产生，或者由基层人民代表大会选举产生。人民陪审员的任期一般为2年。高级人民法院和中级人民法院在需要人民陪审员的时候，一般采取临时邀请的方法[ 《中华人民共和国最高人民法院司法解释全集》第一编，第20页。]。

　　“文革”期间，我国的司法制度遭到严重的迫害，人民陪审员制度也未能免遭其难。虽然那一特殊时期的“法院”在所谓的“审判”中也请一些甚至很多群众参加，但是那种作法与陪审制度绝难同日而语。l976年粉碎“四人帮”之后，我国开始恢复和重建司法制度，包括人民陪审员制度。1978年3月27日，最高人民法院发布了“关于人民法院陪审的群众代表产生办法的通知”，重申了1963年“通知”中的有关规定[ 《中华人民共和国最高人民法院司法解释全集》第一编，第21页。]。1979年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》再次明确规定了人民法院一审合议庭应该由审判员和陪审员共同组成。这就意味着凡是由合议庭审理的一审案件都必须有人民陪审员参加。但是1983年通过的人大常委会关于修改《中华人民共和国人民法院组织法》的决定将上述规定改为人民法院一审合议庭可以由审判员和陪审员共同组成，也可以完全由审判员组成。可以说，新中国的人民陪审员制度基本上是按照前苏联陪审制度的模式建立起来的。当然从根源上来讲，它受大陆法系国家陪审制度的影响也较深。

　　（二）、中国陪审制度的现状

　　从应然的角度来看陪审制度，我国目前在审判实践中采用的人民陪审员制度并没有发挥其应有的作用。一方面，法官们经常抱怨说现在的陪审员很难请。即使请来了，或者因为其素质不高，或者因为其不负责任，在审判中也发挥不了多大的作用。另一方面，许多陪审员抱怨说他们在审判中根本不受重视，白白浪费很多时间，没法发挥作用，而且误工补助也不到位，他们就好像法院的廉价劳动力。法官缺少积极性，陪审员也缺少积极性，于是，我国已经实行多年的人民陪审员制度越来越流于形式。主要表现在：

　　1. 陪审员的任职条件

　　实行陪审制是实行司法民主，在政治上反映人民群众的意愿和要求，这是实行陪审制度的根本目的，因此不要求他们像审判人员那样，具有较高的法律知识和审判水平来审理案件。但是现在又走向另一个极端，即对于涉及到专业性强的疑难问题，聘请专家担任陪审员。在审理案件中聘请一些专业人士来担任陪审员是有很大好处的，但也存在问题，主要是不能保证陪审时间。因为这些陪审员都具有一定的社会地位，都要承担相应的工作任务，担任陪审员毕竟不是主要工作，从而影响开庭的时间，影响了办案效率。而且，作为陪审员的专家意见与作为证人的专家意见效果有着本质的不同，前者对案件审理的客观公正性有着重要影响。

　　2.人民陪审员的选任问题。

　　根据我国的陪审制度，人民陪审员的选任实际上包括两层含义：其一是各级人民法院“候选名单”中人民陪审员的选任问题；其二是具体案件中人民陪审员的选任问题。前者可以称为陪审员的一般选任；后者可以称为陪审员的个案选任。各法院“候选名单”上的陪审员人数多少不一。有的十几人；有的上百人；一般的基层法院有数十人。按照我国法律的规定，人民陪审员应该由基层人民代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产生。但是在目前的实践中，人民陪审员的选举很不受重视。在基层人民代表大会的选举活动中根本“排不上队”，因此造成了各地人民陪审员选任现状的混乱[ 龙宗智：《中国陪审制出路何在》，载《南方周末》，2001年2月9日第3版。]。例如，有的地方由法院直接邀请人民陪审员，有的地方让有关单位或团体推荐人民陪审员，等等。法院直接邀请人民陪审员的作法似乎效果还比较好，但是缺乏法律依据。而单位推荐人民陪审员的作法弊端甚多。一般来说，单位推荐的陪审员都是该单位工作中可有可无甚至难以管理的人员。这显然会影响陪审员的质量。我国法律没有就陪审员的个案选任问题做出明确的规定。在实践中，当某个案件的审判需要陪审员的时候，负责该案审判的法官在本院陪审员“候选名单”中挑选。法官就挑选那些与自己关系比较好或比较熟悉的陪审员[ 蒋惠岭：《论陪审制度的改革》，载《人民司法》1995年第6期，第31—32页。]。这样造成了陪审员之间工作任务上数量相差较大，也削弱了人民陪审员对法官的制约作用。

　3.人民陪审员的任期问题

　　按照我国法律的规定，目前我国的陪审员一般都采用任期制，而非个案制。人民陪审员的任期一般为2年或3年，而且可以连选连任。有的陪审员甚至连续担任陪审员达10年或20年之久，成了所谓的“陪审专业户”。笔者认为，陪审员的任期太长不利于调动和保持其参加审判的积极性，也不利于发挥陪审员在审判中应起的作用。特别是那些“陪审专业户”，他们的审判实践经验甚至超过了那些与他们共同审理案件的专业法官。这种作法显然有悖于设立陪审制度的初衷，因而也就失去了人民陪审的意义[ 程雷：《人民陪审制度的现状及思考》，载《人民司法》1997年第5期，第26页。]。

　　4.陪审员的职责、权利义务

　　现行法律规定陪审员与法官有同等的权力，但是现有的陪审员不具备履行法律所规定的职责的能力。主要因为他们大多数不懂法律，更谈不上审判经验，评议案件发表意见时，或者同意法官的意见，或者谈些文不对题的话，无法达到运用法律裁判案件的目的。法官所面临的人情与关系问题，陪审员同样存在，对法官应当予以规范，对陪审员也应当予以严格规范，因为其权利义务是一致的。现在对陪审员的要求比较宽泛，如果陪审员违反了审判纪律，只能是不再聘请。对于陪审员的过错责任或一般违法责任根本无法进行追究，因此应当在此做出相应的规定。

另外，陪审员的待遇无法解决，只能靠法院自己解决。如果有工资还好些，可以让单位继续保留其工资和应有的福利待遇。如果没有工资收人的话，问题就难以解决。

　　5.人民陪审制的适用范围问题

　　按照我国现行法律的有关规定，人民陪审员制度仅适用于一部分一审案件的审判之中。至于究竟哪些案件的审判邀请人民陪审员参加，法律没有做出明确的规定，完全由法院自行决定。因此在当前的司法实践中，由清一色法官组成的一审合议庭绝非少数。诚然，上述这种灵活的法律规定主要是考虑了我国目前“陪审员难请”的实际情况，但是它很容易导致人民陪审员制度名存实亡，或者造成审判实践中运用人民陪审员制度的混乱。

　　四、中国人民陪审制度的完善

　 （一）健全人民陪审员参与陪审的程序

　　法律虽然规定人民陪审员由选举产生，但选举任命程序和方法只字未提。如何选举人民陪审员？由谁选举，如何确定候选人任期是多少？由谁任命？各级法院人民陪审员人数是多少？由谁管理？不能履行职责或做出与人民陪审员称号不相称的事如何罢免？ 都缺乏具体的程序性规定，因此在实践中许多问题都由承办案件的法官或其他人根据案件的需要决定，从而具有一定的随意性。在完善程序制度方面，首先需要解决的问题是，对陪审员参与审理的案件应当在法律中做出明确的规定。根据我国民事诉讼法第40条的规定：“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。”由陪审员、审判员共同组成的合议庭适用于依照普通程序审理的案件。陪审制主要适用于一审案件，这无疑是正确的。这不仅是因为陪审制适用的范围是有限的，同时也因为陪审制主要适用于基层法院的案件审理，其作用更多的体现在对事实的审理方面。然而，由于该法并没有规定哪些案件应由陪审员参与审理，哪些案件仅由审判员组成合议庭，因此在实践中，是否邀请陪审员参与审理案件，完全由法院根据案件的具体情况和审判案件的实际需要而确定。一审案件是否都实行陪审制，也是值得研究的。从目前全国每年近三百万一审案件的数量来看，如果都要通过陪审制进行审理，需要配备近一百万陪审员，以目前法院的有限经费是难以承担的。更何况一审案件中大量的简易的民事经济案件也不需要实行陪审，否则不符合效率原则。哪些一审案件应当适用陪审，许多学者主张应由法律做出明确限定。我认为由法律明确规定适用陪审的一审案件不一定妥当，法律做出这种限定是十分困难的，另一方面，法律即使做出了限定，但在一个具体的案件中，当事人可能并不希望由陪审员参与审理，如果为当事人强加陪审员，也不符合司法民主的本来含义。是否应当采取陪审制，应当由当事人自己选择，而不宜由法律硬性规定哪些案件必须实行陪审制，这就是说，是否实行陪审制，是当事人所享有的一项程序权利。陪审制度作为一项法定的制度，其设立的宗旨在于使当事人享有要求受到人民陪审员的陪审的权利，从而维护当事人一方或双方提出要求陪审则应当实行陪审，即使当事人未提出，则法院应征求当事人的意见。从原则上说，只要双方当事人提出要求陪审，便应当采取陪审制，如果当事人双方都不愿实行陪审制，则法院不能硬性要求实行陪审。如果仅有一方同意而另一方不同意实行陪审制也不应当采取陪审的方式。只有在当事人自愿接受陪审员的陪审情况下，才能充分显示程序的公正，并使司法审判机构更具有权威性[ 李学宽：《陪审制若干问题研究》，中国法学会诉讼法学研究会，1999年会论文。第4页。]。

　 （二）关于陪审员的选任

　　首先陪审员应由法院进行挑选，并向同级人大常委会报送候选人名单，最后获得人大常委会批准方能成为正式的陪审员。有一种观点认为，陪审员应采取选举制和特邀制相结合，一部分陪审员可由法院在审理各类案件时，分别聘请具有各自专业的人员和技术特长的公民担任陪审员，从而以人民陪审员的一技之长来弥补审判人员的专业知识的不足。这种强调陪审员的素质的观点是正确的，但如果不重视人大的选举，则是不妥当的。因为陪审员要行使审判权，必须经过人大的同意才具有合法性，如果由法官随意指定陪审员，则其指定的陪审员并不具有合法性。法院自身无权决定与他人分享审判权。尤其是随着我国审判方式的改革，合议庭的职权进一步加强，陪审员的责任更为重大，绝不可由办案人员随意指定陪审员，否则，办案人员极有可能根据自己的好恶以及自己的亲疏关系来选择陪审员，从而不利于实现程序的公正和裁判的公正。

　　陪审员的选择一定要强调素质和质量，应尽可能的吸收一些懂法律或具有各项专门知识（如科技、管理等知识）的人才担任陪审员。当然，陪审员不一定必须具备专门的技术和知识，因为在特定的案件中，如果涉及特殊的技术和知识，法院可以聘请专家作为证人和鉴定人，不一定必须要聘请到具有某种特殊知识的专家作陪审员。陪审员的数目不在多而在于精。陪审员素质提高了，即可以在审判过程中与法官相互配合地工作，并可弥补法官在某些方面知识的不足，适当改变目前法官整体素质不高的问题，也可以因陪审员素质的提高，而使陪审员有能力参与审判活动并增强对审判活动的热情和兴趣。

　　陪审员应当经过一定时期后进行更换。目前许多法院的陪审员往往不是因陪审某个具体案件才到法院执行职务，而是长期借调到法院工作，有的甚至担任陪审员长达十年或二十年之久，成了所谓的陪审员专业户。陪审员长期不更换既不能使更多的人参与陪审，也不符合通过设立陪审制而体现司法民主的本来含义，陪审员原则上只能任期一届（四到五年）[ 陈林林：《陪审在现代法治社会中功能》，《中外法学》2001年第4期。第11页。]。

　　（三）完善陪审制度的具体立法

　　人民陪审员制度是根据《人民法院组织法》的规定得以存在与建立的，立法上本身就呈现可有可无的状态。要使陪审制得到足够的重视，我国宪法应当恢复确立人民陪审员制度。宪法作为国家的根本大法，是其他法律的立法与完善之根源，在宪法至上的原则下，从宏观上体现在人民法院组织法和诉讼法中的陪审制可望得到高度的重视。人民陪审员制度从在我国产生之初到现在，作为人民直接行使国家司法权的有效形式，被1954年《宪法》确认至今也已有五十年的历史，但是仅有几条原则性的规定是不够的，必须制定《人民陪审员法》或相关的法律条例，该决定通过立法形式变成具有可操作性的条文规定，从立法上形成一整套完整的制度，使法院适用人民陪审员有法可依，人民陪审员制度才能充分发挥作用。

现行的1982年《宪法》中，没有对人民陪审员制度做出规定。1983年通过的人大常委会《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法>的决定〉改为人民法院一审合议庭可以由审判员和陪审员共同组成，也可以完全由审判员组成。依据《人民法院组织法》的规定，陪审员由选举产生，并享有与法官同等的权利。这一规定虽然没有宪法上的直接依据，但宪法关于“一切权力属于人民”的规定，仍然说明人民陪审员制度符合主权在民的理念，近几年来，全国法院为完善人民陪审员制度，进行了积极探索，一些地方已经注意到依法规范人民陪审员工作的重要性，相继制定了一些地方性规定，如天津市高级人民法院于1998年制定了《关于完善特邀陪审员制度的若干意见》等。不难看出，陪审制度及陪审员的法律依据较少，可以对宪法、法院组织法、三大诉讼法进行修订，进行某些条款的补充规定，或是进行单项立法，使人民陪审员制度在立法上更为系统，让人民陪审工作真正走上规范化、程序化、法治化的轨道。

　　（四）赋予人民陪审员以职务豁免权

　　陪审员不是职业的法官，对于非职业法官，应当同职业法官一样，给予其相应的职务保障，使其在履行职务中能够根据良心和社会正义的准则对案件是非做出独立的判断，防止其受到包括职业法官在内的人施加的不当影响。保证司法民主，保证审判公正。

　　（五）特邀陪审员问题

　　随着改革和市场经济的发展，各种新型案件层出不穷，法官要成为各种行业的专家不可能，也不现实，所以根据某些专业性很强的案件审理需要，现在不少法院特邀一些专家、学者担任兼职陪审员。这类陪审员与参与正常案件审判的人民陪审员的任命办法应有所不同，但现在执行也不一致，缺乏严肃性[ 彭万林，《完善人民陪审员制度》，摘自上海东方网。]。特邀陪审员在实际工作中起到了较好的作用，但没有立法依据，需要立法上的确认。也需要更充分的司法实践来证明。聘请一些素质较高的特邀陪审员，起参加审理应当是有限的，否则就对案件的审理和诉讼效率造成影响。要把握好特邀陪审员和职业法官之间的“度”，使其更好的发挥积极的作用，而不是影响到正常的审判。

　　（六）适当提高陪审员待遇

　　人民法院组织法第32条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资，没有工资收入的，由人民法院给予适当的补助。”从目前的实际情况来看，由于法院办案经费不足，给人民陪审员支付的陪审费也偏低，此种状况不利于吸引陪审员尤其是一些具有较高素质的陪审员参与审判活动。为此，应当尽快提高陪审员待遇。人民陪审员执行陪审职务期间，在原单位享受的工资，奖金及其他待遇不变。此外，人民法院也应按实际情况，给予适当补助。以调动陪审员的积极性。为陪审员更好的参与陪审工作提供坚实的物质保障。这不仅体现了党和政府对人民参与国家管理、确保人民行使国家权力的重视和支持，而且更有效在提高了人民陪审员对审判工作的参与率，对于提高审判质量和办案社会效果、加强人民法院建设，完善社会主义法治建设是极为有利的。此外，还应采取有力措施，加强对人民陪审员的人身财产安全保障，免去他们的后顾之忧。

　　结语

陪审是现代民主社会非常重要的一项司法制度 ，其早期的理论基础在于同类人审判，其后在制度发展中获取了新的功能 ---- 保护刑事被告人，在步入现代民主社会后，陪审制度更拥有矫正审判异化症，调和法官精英化与民主化之矛盾，建立司法与民意理性的交往协商机制的重大功能。这其中，实现审判民主和达成关于审判公正的共识是支撑陪审制度的核心理论。

通过反映公民的常识或价值观、对公权力或体制的限制，实现司法民主、司法公正是人民陪审员制度设置的原始初衷，“一项制度的发生，其实际的功用并不一定同它所设立的初始目的相一致，制度作用的发挥同它所处的社会环境和文化传统有着莫大的关联。所以一项制度的设立的意图不是最重要的，而真正的关键在于这项制度出生后的运作以及运作中实际获得的制度性功能”[ 朱苏力 ，《送法下乡－中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版。]。因此，在人民陪审员制度的实施过程中，产生的种种不足，归根结底是因为背离了人民陪审员制度的初衷，只有对人民陪审员制度的运行过程中，围绕人民陪审员制度的设置初衷加以调控和完善，使之发挥人民陪审员制度性功能，人民陪审员制度才能发挥其制度优越性。