[摘要] 行政公益诉讼制度是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。行政诉讼的目的是为了保护公共利益，原告是与违法的行政行为或不行为无直接利害关系的公民、法人或其他组织，他的效力未必限于当事人，具有扩张性，功能具有预防性，诉讼双方的力量具有不对等性。但是这种制度在我国至今还没有建立，通过对域外行政公益诉讼的考察，发现在现代西方发达国家，行政公益诉讼制度作为一种法律理论或者说一项法律制度可以说是已发展得相当成熟。在我国，建立行政公益诉讼制度非常必要，是保护弱势群体、构建和谐社会的需要、是填充法律制度空白、弥补行政管理的缺陷的需要、是维护公共利益的需要。建立行政公益诉讼制度在我国也具有可行性，现代社会原告诉的利益范围不断扩大要求建立行政公益诉讼，私权对公权力合理的干预不断加强要求建立行政公益诉讼，并且在法律依据包括宪法依据和法律解释学方面也支持建立行政公益诉讼制度，建立行政公益诉讼制度也有现实依据和思想基础。建立我国行政公益诉讼制度，应在立法上对行政诉讼进行类型化处理，运用三元启动模式启动行政公益诉讼，严格限制行政公益诉讼的受案范围，明确举证责任，建立给予控告者的奖励制度，对行政公益诉讼实行级别管辖。现阶段建立行政公益诉讼制度是有紧迫性的，随着依法治国的逐渐深入人心，法律制度的进一步健全，作为理想的民主政治方式的一种——行政公益诉讼，最终会在我国实现。
（全文共9437字）
[关键词]  行政公益诉讼   建立 公共利益

浅析行政公益诉讼制度及其在我国的建立
一、行政公益诉讼制度的概念与特征
   行政公益诉讼制度是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。［1］它与传统的行政诉讼制度相比，有以下几个特点：
（一）行政公益诉讼的诉讼目的是为了保护公共利益
德国法学家耶林说过：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”在行政公益诉讼中，原告起诉的目的往往并不是为了个案救济，而是为了维护公共利益。这种公共利益被损害或即将被损害的原因有二：一是国家利益自身保护缺位，二是当事人缺乏对应性，权利得不到救济。行政公益诉讼针对这两方面的漏洞，其诉讼主张指向的是公共利益而非具体的某个人或某些人的利益。在现实生活中，它主要表现为环境利益、资源利益、公共设施利益以及公共财产等等。
（二）行政公益诉讼的原告是与违法的行政行为或不行为无直接利害关系的公民、法人或其他组织
即只要行政机关的违法行为侵害了公共利益或具有侵害的可能性，任何组织和个人都有权利代表国家起诉违法者，以保护公共利益。行政公益诉讼制度之所以这样规定原告，主要是因为起诉人作为国家和社会的主人，有权利维护国家的公共利益。“国家兴亡，匹夫有责”，公共利益与个人利益是整体与部分的关系。私益的实现越来越依赖公共利益的保障，个人的生存权、发展权只有在公共利益满足的大框架内，才有可能趋于最大化，公共利益也只有以维护社会总体利益的最大化为目标，才能使其得到发展。［2］同时，就公共利益的本质而言，公共利益的概念并非绝对排斥由基本权利所赋予人们的私人利益。总之，失去公共利益，个人利益就没有依托。对公共利益的保护是实现私人利益的一个极具重要的间接途径。
（三）行政公益诉讼的效力未必仅限于当事人，它具有扩张性
在行政公益诉讼中，依法具备原告资格的人为数不少，但真正向法院提出诉讼的只是其中的某个人或某些人。在这种情况下，法院的判决效力遍及所有享有原告资格的人，而不以该公民或社会团体、组织参与了诉讼活动为要件。
（四）行政公益诉讼的功能具有预防性
一般来讲，行政诉讼必须以客观存在的并已经发生的损害事实为前提，而在行政公益诉讼中，原告提起行政公益诉讼时，只要根据相关情况确定这种行为有可能发生实质损害，就可以提出诉讼。这种救济方式是一种事前救济，防患于未然，改变了传统行政诉讼事后救济的被动性，适应了市场经济对于高效率的追求。［3］只有把危害社会公共利益的行政违法行为消灭在萌芽之中，政府依法行政的时代才能真正到来。
（五）诉讼双方的力量具有不对等性
在行政公益诉讼中，原告一方往往是掌握着某种特有权力的部门。而在“民告官”的行政公益诉讼中，原告一方多为普通的社会团体、公民、个人。因此，这种力量强弱的失衡性，往往影响诉讼结果的公正，进而影响到行政公益诉讼目的的实现。
在我国，行政公益诉讼学虽然还是一个比较新的学说，但在法学历史上，它却源远流长。据学者考证，公益诉讼最早源于罗马法。［4］古代罗马法分为公法、私法，诉讼也被分为“公益诉讼”和“私益诉讼”两种。这种区分和近代的“公诉”和“自诉”并非同一概念。古代公益诉讼是对有关保护公共利益的诉讼。今日的“公诉”是由代表国家的检察机关向法院提起追究被告人刑事责任的诉讼，而和公诉相对的涉及个人利益的诉讼为私诉。
尽管公益诉讼在古罗马就已存在，但引起广泛关注则是在20世纪。随着市场经济的兴起，经济活动规模逐步扩大，公民之间的共同利益日趋增多，渐渐形成了牵一发而动全局的态势，随便一个行为就能使众多人获得利益或蒙受损失的情况屡见不鲜。为了维护国家、社会公共利益，公益诉讼更快地进入人们的视野。同时随着法律制度的发展，世界民主法治进程的加速，不仅以权力制约权力的分权制衡理论被广泛接受，而且以公民权利来制约公权力的思想观念深入人心，公共权利意识增强，公益诉讼也就逐步地提上日程了。
二、行政公益诉讼制度的域外考察
在现代西方发达国家，行政公益诉讼制度作为一种法律理论或者说一项法律制度可以说是已发展得相当成熟。虽然各国对其称谓各有不同。例如：公民之诉、民众之诉等等，但内涵大体相同。分析考察西方发达国家的行政公益诉讼制度，总结其共同的规律和有益经验，对我国建立行政公益诉讼制度的建立大有裨益。
（一）日本的民众诉讼
所谓民众诉讼是指请求纠正国家或公共团体机关不符合法规的行为，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或其他公众之一。［5］
日本行政法学者也认为民众诉讼目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，也就是我们所说的公共利益。因此，它是有客观诉讼的性质。值得注意的是，日本的民众诉讼只能在法律规定的场合由法律所限定的人提出。比较典型的形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼、根据地方自治法的居民诉讼等等。
（二）美国的“私人检察总长”制度
美国是现代公益诉讼的创始国，“私人检察总长”制度形成于纽约州联合会诉伊克斯案，具体是在1943年的第二次审判中。美国联邦第二上诉法院首倡了“私人检察总长理论”，认为为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，也有权制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身份提起行政诉讼，主张社会公益。法院认为，如果不承认竞争者或消费者对行政违法行为具有起诉资格，则其他人更不会对行政机关的不法决定请求司法审查。为了适应判例中原告资格限制越来越宽松的趋势，美国立法也相应作出了调整。
（三）法国的越权之诉
法国的行政公益诉讼则表现为越权之诉。法国行政诉讼分为越权之诉和完全管辖权之诉两种。越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。
值得一提的是，这里比较富有特色的是对“利益”内涵的规定。首先利益并不要求是申诉人个人的利益，可以是公共利益。其次，“利益”既包括物质性利益，也包括精神性利益，再次，“利益”不限于现实的利益，还可以是将来存在的利益。［6］
通过上述对西方几个法治国家行政公益诉讼制度的考察，可发现它们的一些共性。首先，上述国家都已经深刻认识到维护公共利益的必要性，把许多涉及到公共利益的行政行为纳入到了行政诉讼的受案范围；其次，在对原告资格的认定上，几乎一致不再局限于传统诉讼原因理论中的私人权利原则；再次，可诉对象的双重性，“违法行政行为”在国外并不仅仅指针对行政主体的行政行为，若抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众也可对此抽象行政行为起诉；最后，为了寻找行政公权规制与维护的平衡，尽管行政公益诉讼主体和审查范围在不断扩大，这些国家也都明确规定了行政公益诉讼必须依法律有特定的规定为前提，严格诉讼受案范围，以防止原告滥用诉权，影响政府正常发挥作用。［7］
三、我国建立行政公益诉讼制度的必要性与可行性
从理论研究的情况来看，我国理论界一般都是把行政公益诉讼作为行政诉讼的一个种类提出的。有学者认为公益诉讼有狭义和广义之分，广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼；狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的，对违反法律法规、侵犯国家利益、社会利益或不特定他人利益的行为向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。也有的学者主张将我国的行政诉讼类型分为撤销诉讼、课以义务诉讼、确认诉讼、公益诉讼机关诉讼以及当事人诉讼等等。除此之外，对行政公益诉讼制度的其它方面的理论研究并没有真正地深入展开。
在我国现行立法中，提起行政诉讼的主体主要是与纠纷有利害关系的单位、组织或个人，但也不排除其他主体参与诉讼的可能性。《行政诉讼法》第十条规定：“人民检查院有权对行政诉讼实行法律监督。”由此可见，虽然我国现行法律对有关的行政公益诉讼的问题有所涉及，但至今未建立行之有效的行政公益诉讼制度。
与西方发达国家相比，迄今为止，我国在行政公益诉讼制度方面的研究还比较落后。无论从理论上还是在实践上看，在我国建立行政公益诉讼制度是必要的也是可行的。
（一）我国建立行政公益诉讼制度的必要性
首先，是保护弱势群体、构建和谐社会的需要。这里的弱势群体是指那些在权利和义务的配置上处于弱势、权利和利益得不到充分保障的群众。当前构建和谐社会的一个重要任务就是要解决弱势群体的人权保障问题。［8］解决这一问题的途径之一就是增权，保障并扩大弱势群体的政治、经济和文化权利，加强民主法制建设，保障弱势群体的参与权，使其能充分地表达和维护自身的权利。一方面扩大公民权利和利益的保护范围，另一方面使社会公益得到最大的保护，而建立行政公益诉讼制度正是一个有效的途径。
其次，是填充法律制度空白、弥补行政管理的缺陷的需要。行政权的日益扩张已成为一种“无所不在、无事不用、无所不能”的巨大力量。为了防止行政权力侵蚀个人和社会的利益，行政机关的权力必须全面纳入社会监督和司法监督的范围。然而，根据传统的行政诉讼的理论，能够启动司法救济程序的只能是个人利益受到行政行为侵蚀的行政相关人，这就意味着如果具体的行政行为如果没有侵害到哪个具体行政相对人的合法利益，即使该行政行为违法，也无法通过司法途径给予救济。
在我国，之所以至今未确认公民可提出行政公益诉讼的重要原因，是由于长期以来，我国惯于运用行政管理的手段解决公共利益的争议问题。诚然，行政管理可以解决许多的问题，但是并不能代替司法救济。一方面，它不能穷尽所有的行政违法行为，另一方面也容易造成行政机构的膨胀，提高了经济成本，导致行政权力的过度扩张。所以针对公共利益的侵犯，还是要建立一套行之有效的行政公益诉讼制度来防止和救济，才能收到最佳效果。
再次，是维护公共利益的需要。政府本来就具有维护公共利益的职能，但是，在实际生活中，许多违法的行政行为和行政不作为就是在维护公共利益旗帜的掩护下，行牟取个人利益、部门利益、地方利益之勾当，导致社会公共利益受到损害。公共利益的维护常常因没有可操作的具体措施而成为一种法律口号。违法行政行为或行政不作为对公共利益的侵害得不到有效的遏制，大量维护公共利益的行政诉讼均因起诉人被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回起诉。可见为了公民的生存与发展，为了杜绝对公共利益的肆意侵犯，建立行政公益诉讼制度是十分有必要的。
（二）我国建立行政公益诉讼制度的可行性
前面已经阐述了由于社会的发展和现实的需要，在我国建立行政公益诉讼制度是刻不容缓的大事。那么，它是否切实可行呢?答案是肯定的。任何一个制度的建立，必须有其存在的科学依据和理论基础。行政公益诉讼存在的依据有四个方面：一是法理基础；二是法律基础；三是实践基础；四是思想基础。
1、法理基础
（1）现代社会原告诉的利益范围不断扩大要求建立行政公益诉讼。许多国家在原告资格上奉行“法律权利标准”，意指只有当事人能积极证明其权利受到侵害才有起诉的资格。这项法律的出发点是救济是与权利相关联的。在私法中这个原则可以从严应用。在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。公共当局有许多权力与义务。这些权力与义务与其说是影响个人的，不如说是影响一般公众的。
于是到了现代，随着公益遭受侵害问题越来越严重，传统的把原告资格限定为直接利害关系人的法律规定越发显得不够完备。于是“法律权利标准”逐渐让位与“利益范围标准”,利益范围使行政诉讼的原告资格拓宽，扩大至认为其权利、利益因行政行为方面受到损害的间接相对人及至“任何人”。［9］
（2）私权利对公权力合理的干预不断加强要求建立行政公益诉讼
历史经验已经反复证明，政府权力越大，如不加强控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利遭受侵害的可能性就越大。
传统的司法制度的设计是公权力在其范围内的运作，即使其危及社会利益，只要没有直接损害私人利益，普通公民便无法干预。只能在公权系统的内部系统靠分权与制衡的机制加以解决，这样就使得公权力日益聚合成一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务的途径。但是在现代法治国家，私权利日益扩大，已经有公民开始意识到运用行政诉讼手段维护社会公共利益的必要性。如在南京紫金山观景台案中，东南大学两名法律教师一纸诉状将批准景台规划的南京市规划局推上了被告席，要求其撤消行政许可行为。这是一个很好的例子，社会公共利益日益受到广泛的关注，私权利的介入可以更有效的保护和救济那些受损害的社会公共利益，维护不特定人的利益。
2、法律依据包括宪法依据和法律解释学方面的支持
（1）《中华人民共和国宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民……依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理社会经济文化事业，管理社会事务。”从这里可以看出宪法规定的主权在民的精神，保障法律的可诉性是主权在民的关键。行政公益诉讼就是加强和保障法律可诉性的一种具体措施。
此外，宪法还规定，人民检察院是国家的监督机关，但是实际上人民检察院的监督权仅仅停留在对公安机关的侦查活动上，法院的审判活动以及劳改机关等活动是否合法实行的专门监督还比较欠缺。从这里不难看出，具体的司法实践还未真正体现宪法的题中之义。事实上检察院的法律监督权自然还包括对侵犯公共利益的起诉权。检察院提起公益诉讼一方面可以监督、维持行政机关依法行政，另一方面也是对人大监督的补充。
（2）在法律解释学方面，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第13条第1款规定：被诉的具体行政行为涉及相邻权或者公平竞争的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼，这就在一定程度上放宽了原告的诉讼资格。同时，该解释的第12条规定还强调了“有法律上的利害关系”。比《行政诉讼法》中“侵犯其合法权益”的范围更为广泛，这将为我国行政公益诉讼制度的确立起了很好的推动作用。
3、现实依据
现阶段发生在行政公益诉讼领域的案件层出不穷。环境公共利益、资源公共利益、公共设施等公共财产利益等等公共利益，需要保护却得不到保护。虽然人民法院还未对所有的涉及公益诉讼的案件进行有效的处理，但是也积累了大量经验，正视了当前诉讼制度的缺陷，同时也作出了一定的大胆尝试与行之有效的解决方法，为行政公益诉讼的建立提供了有益的思考。
４、思想基础
市场经济的确立，依法治国的不断深入人心，人民的权利意识不断增强，这就使得人们不仅仅局限以个人利益出发而考虑问题，越来越多的公民对正义的要求以及作为国家主人翁的责任感而举起法律的旗帜，为社会公共利益陈述、辩护，试图用自己作为一个公民的基本权利通过法律途径解决问题，这种思想意识深入，为维护行政公益诉讼的建立奠定了思想基础。
总之，在我国建立行政公益诉讼制度是必要的也是可行的。
四、建立我国行政公益诉讼制度的建议
行政公益诉讼制度，作为一种与传统行政诉讼制度有很大的区别的新型诉讼制度，在实际构建上困难重重。我们坚信，社会在前进，时代在发展，构建行政公益诉讼制度是顺势而为，大势所趋。因此，笔者从我国国情出发，同时借鉴外国先进经验，对在我国建立行政公益诉讼制度提出以下建议：
（一）在立法上对行政诉讼进行类型化处理
我国现行行政诉讼制度在立法上没有类型化处理，学术界对之讨论也很少，这与现行行政诉讼只有私人诉讼有很大的关系。［10］但划分客观行政诉讼与主观行政诉讼的优点在于能够明白表示两种诉讼的当事人资格和判决的效果不一样。构建行政公益诉讼，会引出它在诉讼范围、原告资格、法院裁判方式等方面与个人诉讼不同，类型化的处理有利于行政诉讼结构与程序的完善与明晰。
借鉴国外对行政诉讼的分类，可将我国行政诉讼分为个人诉讼与公益诉讼。而公益诉讼中，必须包括行政公益诉讼与民众公益诉讼。检察机关代表国家提出行政公益诉讼，是法律赋予的职责，可以最大程度保护公益诉讼的实现。但确立行政诉讼的同时，民众诉讼也是一个必要的补充方式。它既可避免公诉垄断，同时也会极大地促进检察机关行使公诉职权，两者相辅相成，不可分割。
（二）行政公益诉讼的启动
目前学界在启动模式上存在以下几种观点：1、一元启动模式，即将行政公益诉讼的起诉权仅限于检察机关。2、二元启动模式，即将行政公益诉讼的起诉权扩展到其他行政机关、社会公益组织。自然人只能向检察机关检举告发，检察机关据此决定是否提出公益诉讼。3、三元启动模式，即行政公益起诉权除了赋予检察机关、组织、法人，还扩展至自然人。［11］
笔者主张采用第三种模式。一元启动模式缺点在于过分担心行政起诉权的滥用，而将起诉权设置得极端集中，使得行政公益诉讼渠道过于狭窄。二元启动模式缺点在于将其它行政机关也列入行政公益诉讼的原告范围，一般行政机关本来就是被告，如今又成为原告，形成了角色冲突。而三元启动模式，避免了一、二元模式的缺点，在一、二元启动模式的基础上进行了修补与完善，一方面彻底地拓宽了社会公共利益被侵害的救济渠道，另一方面也注意到了该模式的现实性与可行性，考虑到了其检查机关身特点与优势（即其拥有行政监督权、力量大、专业性强）也赋予自然人诉讼的权利，弥补了行政机关不可能将所有的被损害公共利益的行为一网打尽的缺憾。
（三）严格限制行政公益诉讼的受案范围
行政公益诉讼受案范围应从直接维护公共利益的诉讼目的出发，限于行政行为直接侵犯公共利益的案件，而公共利益自身的特殊性在于我们并不能因为其概念内容的不确定而止步于对它的探讨。在某种程度上，公共利益有恒定的界限，虽然其利益主体是具有广泛性和开放性的特征，我们可以根据具体各案中的认定以描述其具体轮廓。［12］
目前，以下几类情况应当明确列入行政公益诉讼的范围：国有资产流失案件、危害市场经济秩序案件、公害案件（首推环境污染案件）、违反城市规划法的案件、行政性垄断案件、税务机关对偷逃税款的行为不予追究的不作为案件等等。
（四）明确举证责任
举证责任的合理分配直接影响到诉讼的正常进行。在行政诉讼中的举证责任分配一般是被告负举证责任。行政公益诉讼作为行政诉讼的一种，也应遵循这一原则。但行政公益诉讼有其特殊性——即原告资格的开放性，为了防止诉讼的随意发生，也应增加原告的举证责任，即原告负初步举证责任。
（五）建立给予控告者的奖励制度
人类历史的经验表明，只有利益的拥有者才能够真正体会到利益受到侵害的伤痛，现代人还存在理性冷漠与搭别人便车的想法。基于以上理由，可以引用台湾地区的规定，让败诉的被告支付原告一定的费用，用经济鼓励的方式调动公民的社会积极性，让更多人参与到维护公共利益的事业当中来。［13］
（六）行政公益诉讼的级别管辖
笔者认为应将中级人民法院作为公益诉讼的一审法院。《行政诉讼法》第14条规定：“中级人民法院管辖下列行政案件, （一）确认发明专利权的案件、海关处理案件;（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所做的具体行政行为提起诉讼的案件;（三）本辖区内重大、复杂的案件。”公益诉讼案件中,由于涉及到公共利益，覆盖面广、影响力大，可以认定属于该条文的第三款,由中级人民法院管辖。这样确定的意义在于：一方面尽可能提高行政公益诉讼案件的管辖级别，以避免基层法院在司法实践中对行政公益诉讼的诸多无奈。另一方面，由于中级人民法院对法官有比较高的业务能力要求，因此，相对于基层人民法院来说，中级人民法院的法官更能满足公益诉讼对法官的要求。［14］
另外，由于行政公益诉讼扩大了传统行政诉讼的范围，给予提起该诉讼的当事人许多便利，我们不得不担心由此是否会造成滥诉的现象。针对这一后患，必须建立严格的庭前审查制度，法院在正式收到行政公益诉讼书后，对起诉的内容进行审查，以保证所控违法行为有事实和法律依据，必要时可以举行听证会，召集公民、法人及社会有关人士以及被告，在质证和辩证的基础上作出判断，以决定是否进入实质性审理程序。此外，为防止原告在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席造成法院审判瘫痪和司法资源的浪费，可规定法院立案受理时，原告缴纳一定数额的保证金，作为保证原告完整地参与诉讼过程的物质保障手段，在诉讼终结时，无论原告是否胜诉，法院应如数退还保证金及相应的银行利息。
结语：
建立行政公益诉讼制度，一方面要突破传统的诉的利益的理论，勇于做有益的实践与尝试，另一方面检查机关要主动和自觉地行使其法律监督权，还要不断提高主权在民的意识。行政公益诉讼在我国目前还只停留在理论层面，没有行政公益诉讼的诉讼制度是不完整的诉讼制度。因此，现阶段建立行政公益诉讼制度是有紧迫性的。哪里有侵权，哪里就有救济。虽然现阶段建立行政公益诉讼有种种障碍，但笔者坚信，道路是曲折的，前途是光明的。随着依法治国的逐渐深入人心，法律制度的进一步健全，作为理想的民主政治方式的一种——行政公益诉讼，最终会在我国实现。







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